弄清什么是当前世界最高水平的开放形态(连载五)

来源:社科联  作者:熊安静  时间:2020-07-02  浏览次数:513

五、海南建设自由贸易港展望:“海南九条”

《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出了海南自由贸易港建设的分阶段目标,其中包括2025年自由贸易港制度初步建立, 2035年自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟。当前,海南在高标准高质量建设自由贸易试验区的同时,正在压茬推进、加快探索实施中国特色自由贸易港政策和制度体系,着力打造当今世界最高水平的开放形态。

目前,海南自由贸易港建设面临的最大挑战在于,国内还没有自由贸易港发展的现成经验和模式可供学习、借鉴和复制。因此,海南需要在博采众家之长,充分学习国际国内各种类型的自由贸易园区经验的基础上,摸索出一套既符合海南自身定位,又具有中国特色的发展模式。这意味着,海南自由贸易港的建设,需要经历一个较长时期的过程。

 2019年7月1日,中共海南省委书记刘赐贵在“不忘初心、牢记使命”专题党课中指出,海南建设自由贸易港应该从九个方面体现最高水平的开放形态:一是投资便利自由;二是服务贸易自由;三是货物进出自由;四是资金流动自由;五是人员往来自由;六是数据流动便捷,即跨境数据在安全可控情况下自由流动;七是实行“零关税、低税率、简税制”的税收制度;八是健全与自由贸易港开放度相匹配的完备法律体系;九是政府服务高效廉洁。

(一)投资便利自由

投资便利化在自由贸易试验区阶段,已经建立以准入前国民待遇和负面清单为主的外商投资管理体制,主要有三项任务:一是确立以负面清单管理为核心的投资管理制度,形成与国际通行规则一致的市场准入方式;二是与外商投资负面清单管理模式相衔接,商事登记制度改革不断深化;三是在投资制度领域,自由贸易试验区启动境外投资备案制。2019年6月30日,国家发展和改革委员会和商务部发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》(以下简称《2019年版负面清单》)、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》(以下简称《2019年版自由贸易区负面清单》)和《鼓励外商投资产业目录(2019年版)》(以下简称《2019年版鼓励目录》),自2019年7月30日起施行。与2013年建立的自由贸易试验区负面清单相比,《2019年版负面清单》条目由190条减至40条,《2019年版自由贸易区负面清单》条目减至37条。国家发展和改革委员会新闻发言人称,对负面清单只做减法,不做加法,坚定不移扩大对外开放,创造更加开放、友好的投资环境。

值得注意的是,自由贸易港不是自由贸易试验区或者自由贸易区的升级版。中国的自由贸易试验区开启世界自由贸易区发展新阶段,其执行国家使命,强调制度创新成果的可复制、可推广,不属于典型的“经济飞地”。自由贸易港与自由贸易试验区有区别也有联系,区别主要有以下几点:一是出发点不同,自由贸易试验区是制度创新“试验田”,自由贸易港是特殊经济功能区;二是产业涵盖不同,自由贸易试验区涵盖的产业有保税区、物流枢纽、高新技术等,自由贸易港主要围绕“港”字,产业涵盖相对聚焦;三是在自由贸易试验区基础之上,自由贸易港在投资便利自由方面力度应该更大。

从经济总量看,海南生产总值仅占全国的0.5%,产业基础尤其是制造业基础十分薄弱,工业占GDP比例不高(工业生产总值占11%、税收占22%),产业门类少(90%的工业品靠岛外生产、供应),即使全部向外资开放对整个国家的冲击也可以忽略不计,这反而成了海南扩大产业向外资准入的后发优势所在。因此,海南有条件实行比全国其他地区更加极简的负面清单制度,外商投资准入门槛还可以再放低一些,除少数行业外都应该允许外资独资,大胆做好“无中生有”“有中生优”的大文章。当然,降低外资准入门槛,不等于什么产业、什么项目都欢迎,不能“捡到篮子里都是菜”,而是要有选择地聚焦带动和溢出效应明显的平台和项目群,真正做到省委书记刘赐贵要求的“把最好的资源交给最好的投资者”。

目前,自由港的典型产业主要是贸易物流业、工业、服务业三大块。从产业布局上看,海南发展自由港要规划好以上三大块。首先,贸易物流业作为自由港的基础产业,要布局在港口地带,以港口为核心,向周边扩散。其次,工业要根据“临港工业”“特种工业”的差异要求,划定一定区域,发展一种或几种产业,既可以效仿鹿特丹在港区内临海建设,也可以效仿新加坡、迪拜,在其他地带划定特殊区域、设立工业园区来发展工业,当然也可以将两种方式综合运用。最后,服务业要安排在城市内重点发展,服务业范围要覆盖港口、工业区,形成统一的服务体系。从产业定位来看,一是产业服务面要实现全球化,即要以全国、全球市场为服务对象;二是产业技术含量必须高端化,即产业要以高新技术产业、高端服务业为主要发展方向;三是产业路径要“实”,不可过虚,即制造业和服务业并重发展;四是产业选择要具有抗风险性,即产业发展不能过于依赖一种或少数几种传统产业。尤其是海口、三亚两大中心城市,要重点欢迎国际免税城、国际消费枢纽城市新地标、新型数字贸易楼宇群、国际医疗健康综合区、国际旅游园区、世界级中央活动区(做到职住平衡)、世界创业办公室,以及南海资源开发服务保障相关国际龙头企业等国际总部型业态或项目。海南重点对外资开放的产业主要有:旅游、互联网(电信)、医疗健康、热带特色高效农业(种业)、金融、物流(航空、航运)、会展、海洋、文化、维修、体育、教育等。

重点抓好十二类产业园区:一是总部经济园区(海口江东总部经济区、三亚总部经济区及中央商务区),二是设计园区(工业设计、建筑设计、艺术设计),三是新型工业园区(洋浦经济开发区、海口医药和科研产业园区、老城开发区),四是健康疗养园区(乐城国际医疗旅游先行区、高端月子中心、养老社区),五是IT产业园区(澄迈生态软件园、海口复兴城互联网产业园、陵水互联网创业园区、三亚互联网信息产业园),六是大型主题乐园,七是金融园区(海口金融园区、三亚股权交易园区、8—10个交易所),八是展览交易中心(海口、三亚的国际会展中心),九是商贸物流园区(海口综合保税区,海口美兰机场临空产业园区,澄迈金马现代物流园区以及海口、洋浦、三亚跨境电商综合试验区),十是科技园区(三亚崖州湾科技城,包括国家南繁科研育种基地、国家深海基地南方中心、遥感信息产业园,文昌航天卫星产业园区,海口美安科技新城),十一是教育文化园区(海口江东合作办学园区,三亚文化体育园区),十二是国家公园(热带雨林国家公园、国家级保护区)。

(二) 服务贸易自由

习总书记强调,海南发展不能以转口贸易和加工制造为重点,而要以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导。这一论述充分考虑了海南的产业基础和物流条件,是非常正确的。

海南仅仅是地球仪或地图上的中国与东盟的中心,“地理空间很近,时空距离很远”。所谓“时空距离很远”,主要是指国际贸易和物流业所需要的货物、船只、产业配套需求条件海南均不具备,处于边缘化的尴尬位置。比如,国际集装箱航运干线在海南管辖的南沙海域,距本岛150海里以上,国家陆海贸易通道出海口、登陆港主要在广西,国际海运几乎不可能在洋浦、海口的港口大量集拼;中国与越南、泰国等的陆路运输主要通过跨境卡车从广西凭祥口岸运输出口,海南陆地与大陆无桥隧连通,且不属于必经之地,有过境物流可能性极小。同时,海南电力、自来水、工资等十大商务成本均高于广西、广东等邻近省份,导致在海南的制造业没有成本、便利性等方面的比较优势。基于以上条件,海南不能走传统自由贸易港加工制造、转口贸易的老路,而必须发展处于价值链高端的服务贸易。

服务贸易由于附加值高、流通时间要求短,对航空货运中转提出了巨大需求,对于海南而言,正是扬长避短的务实之举。全世界经济发展比较好的湾区的一个共同特点或普遍规律,就是拥有通道优势。通道可以是桥梁,可以是运河,也可以是空中航线。这些通道成为经济活动必不可少的“桥梁”“纽带”,改变了两个城市、两个地区之间“地理空间很近,时空距离很远”的局面。对于海南,地理中心的区位是天然优势。从海南出发,4小时飞行时间可以覆盖亚洲21个国家和地区约占世界47%的人口,所达经济体GDP约占世界的30%;8小时飞行时间可以覆盖4个大洲59个国家和地区约占世界67%的人口,所达经济体GDP约占世界的41%。如果把加强航空交通圈的交通联系作为国际贸易或物流业突破口,完全可以打通我国南方的“空中丝路”。航运方面,随着“国际陆海贸易新通道”深入推进,北部湾相关港口群将聚集中国的重庆、四川、青海、贵州、广西、粤西、海南7个省、直辖市和地区以及越南的货物,成规模的货物使国际班轮开通主航道至北部湾的航线具备了经济上的可行性,海南将成为国际集装箱主航线的新支点,辐射带动琼州海峡两岸、北部湾、环南海经济圈等三大经济区域的跨越式发展,为中国经济扩大开放进出口服务做出重要的贡献。

目前,海南实际开展服务贸易的市场主体仅1000家左右,且缺少行业龙头企业,主要集中在交通运输、仓储和邮政业、信息传输、软件和信息技术服务业。2018年国内过夜游客在海南人均消费每天只有880元,入境游客只有250美元。海南探索中国特色自由贸易港的高水平服务贸易自由化,就是认真落实中央12号文件和《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》要求,大胆在以下四个方面创造条件。

一是建立服务业投资自由化制度,以满足商业服务贸易自由化的需要。从分步骤、分阶段探索建设自由贸易港的要求出发,建议设立重点行业的服务贸易自由化先行区,以突破政策局限。调研结果表明,海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区具有在医疗、旅游等服务业投资准入开放和适度降低器械进口关税,引入医药临床服务、医疗保险跨境服务等贸易自由化的双重试验功能,为探索建立医疗服务贸易自由化政策体系积累了经验。建议海南选择若干具备条件的区域,比如各类产业园区,借鉴乐城先行区模式,分阶段、分步骤设立重点行业服务贸易自由化先行区,开展自由贸易港行业政策体系的综合试验。

二是实行和服务业有关的投资设备、物品进口零关税政策。为此需要建立全岛海关特殊监管区制度,加强和完善境内关外海关特殊监管区的硬件和软件环境建设,提升现有海关特殊监管区的货物贸易自由化功能。

三是为满足跨境交付和服务消费自由化的需要, 建立资金跨境自由流动管理制度。

四是建立自然人自由移动和自由执业管理制度,即实行对自然人的自由进出和绝大多数外籍人员的旅行入境免签或落地签制度,以及外籍专业服务人员执业许可制度。

 (三)货物进出自由

海关在我国属于中央事权单位,上海自由贸易试验区等地海关在促进货物通关提速、进出便利方面做出许多探索,但仍有提升空间。比如,上海允许报关的企业只有47家,通关处理时间少则2天长则3天。

海南探索建设自由贸易港,就应该对标国际一流水平。目前,海南国际贸易“单一窗口”国家标准版覆盖海港、空港口岸,并拓展至海关特殊监管区,“离岛免税”“游艇入境”“跨境电商”等海南特色功能已初步上线,可以说是率先从“1.0版”走到了“3.0版”。今后,建议逐步取消对报关企业数量的限制,通关时间由目前的小时计提升到以分、秒计,对进出口货物实行企业“自主声明+规定现备案+有限检查”的管理模式,努力做到通关效率国际一流、国内最高。

(四)资金流动自由

海南探索建设自由贸易港,题中应有之义就是扩大金融开放,在与内地建立有效防火墙的基础上,放开国际资本自由进出,探索发展人民币资本项下自由兑换,外资企业利润可自由汇出。海南若要在建设自由贸易港背景下进一步发展成为国际金融中心,需要实现的关键职能主要有四方面:未来海南的金融须首先完成向现代金融体系的转换;拥有新的人流、物流、技术流、资金流以及专注于产业聚集所需要的金融服务;建设能够凸显精品性以及高辨识性的国际金融分中心,包括财富管理中心以及关键要素的全球交易中心。

中国境内高净值人士以及富裕人群对于全球资产布局的需求日益增长,境外周边地区、市场间存在着信息不对称可能带来的财富增值机会,这对于海南而言是一个难得的发展机遇。建议海南离岸金融中心建设的模式分两步走。第一步,实行“分离渗透型”模式:一是分账管理,在岸金融、离岸金融两个账户分设,单独处理;二是适度渗透,设定一个阈值,让资金双向适度流动;三是园区监管,对标享受“一园一策”营商环境要求,让园区“说了算”,努力形成园区内外、在岸金融离岸金融互动发展的格局。第二步,实行“内外一体化”模式(取消外汇管制,境内外、本外币自由流通,不存在在岸金融、离岸金融账户分设与单独处理),在海南岛全域构建起自由化、国际化、便利化和法治化金融运营体系。

推进已试行的FT账户升级。实现FT账户对岛内所有金融机构和经认定企业的全覆盖,全岛FT账户与境外账户实现经常项下和资本项下自由兑换;根据实体企业需求设定相匹配阈值,实现FT账户下跨境人民币融资和跨境外币融资相通,对跨境人民币融资不设总额限制。借鉴上海QDLP(合格境内有限合伙人)模式和深圳QDIE(合格境内投资企业)模式,每年给予一定额度允许注册在海南的境内外合格机构的投资者在国内募集人民币,换汇后投资境外资本市场和私募基金。 

(五)人员往来自由

习总书记在“4·13”讲话中提出:“海南要利用建设自由贸易港的契机,加强同“一带一路”沿线国家和地区开展多层次、多领域的务实合作,建设21世纪海上丝绸之路的文化、教育、农业、旅游等交流平台,在建设21世纪海上丝绸之路重要战略支点上迈出更加坚实的步伐。”2018年5月1日起,中央决定允许将来琼国外游客落地免签的政策范围从26国扩大到59国。下一步,积极争取实施大部分国家免签和落地签的政策,适当延长免签入境停留时间。学习新加坡对外国劳工、技能人才、高技术人才、专业人才分类管理的做法,增强引进人才的国际吸引力,大幅度放开工作签证。鼓励来自东南亚等地的国际各类人才和青年来此就业创业,推动人员自由流动。积极对接粤港澳大湾区建设,在引进人才来琼工作、合作培训专业人才等方面取得进展,为琼港澳服务贸易一体化提供人才保障。

(六)数据流动便捷

当今世界,数据的大量产生与流动成为推动科技进步的原生动力,国际贸易也更多地依赖数据的跨境流动,其中最核心的问题是安全、速度。速度以5G技术为代表,海南理应率先应用;安全方面则需要做好平台、应用、管理等工作。将来海南自由贸易港的开放程度,取决于我们的管理水平。人流、物流、资金流进出岛系统和社会管理信息平台是中国特色自由贸易港建设的基础性项目。海南省大数据管理局已经挂牌成立,它是按照国际最领先的理念、最先进的技术、最高的标准建设的统一大数据平台。在应用方面,要加快推动信息的集聚整合、互融互通和高效应用,提升社会管理水平,创新海关监管模式,提升大数据中心功能,初步建立全天候、实时性的人流、物流、资金流进出岛信息管理系统。正如李克强总理指出的那样,数据连着民心、数据连着民生,要在保证安全的前提下,向社会开放公共数据,提高为群众服务的精准性,探索社会治理高效路径。网络的特点是边际成本几乎为零。一部网剧100万人看和10亿人看几乎没有差别,边际成本非常低,规模大就是优势,流量就是生产力,优势非常突出。现在的新技术如网络技术、数字技术和智能技术满足了时空同步、同时同地的要求,大大提高服务业劳动生产率,数据自由流动还将催生新兴产业。以教育为例,100多年以来,面对面的现场授课实景教育方式,其劳动生产率较低;现在有了网络转播技术和远程教育以后,同时可以有百万、千万的听众来参与,效率得到根本性的提高。以物业管理为例,远程保安公司利用监控系统,一个人可同时监控过去几十个人管理的区域。再例如金融服务,现在借助互联网和智能技术,个人小额贷款覆盖面和风险防控有了非常大的改善。网络技术还可与制造业、服务贸易融合发展,海南传统制造业受物流成本制约没有优势,但可以依托内地庞大的制造业规模,面向国际国内两大市场,发挥设计、集成优势,探索基于互联网时代的制造业新发展模式,探索云工厂模式,形成交易成本很低、规模经济非常显著的全球领先的服务贸易形式。以数据自由流动的“亮点”,推动形成服务贸易的“量点”,这或许是海南自由贸易港相比传统自由贸易港“换道超车”的后发优势所在。

(七)实行“零关税、低税率、简税制”的税收制度

自由贸易港建设的核心在关税与其他税制领域。在税收政策方面,全球高水平自由贸易港全部实行零关税政策,同时给予区内企业一定的企业和个人所得税低税率优惠,甚至在一定期限内免征企业和个人所得税。此外,部分自由贸易港对区内企业间的交易给予免征增值税的优惠。全球高水平自由贸易港相关政策虽然存在一定程度的差异,但宽松的投资和营商环境、高效的通关监管模式、自由的外汇交易市场及优惠的税收政策均是高水平自由贸易港运营不可或缺的关键要素。由于税收在我国属于中央事权,且不同国家可比性不大,海南本着能争取多少是多少的原则,持续做好争取工作。海南探索建设中国特色自由贸易港,应学习借鉴新加坡经验,不惜磨破嘴皮,积极向中央争取自由贸易港国际通行的零关税、低税率、简税制政策,积极争取进口商品免征进口环节的关税,增值税、消费税、企业和个人所得税相对较低,税制简单。海南现有的税收优惠政策包括游客免税购物、境外游客退税、跨境电商部分免税、国际进口商品博览会期间部分免税。

中央政策落地前,宁可地方财政过紧日子,也要放水养鱼,以地方财政奖励吸引总部型贸易企业、物流企业、境外高端人才。比如,可借鉴粤港澳大湾区境外高端人才个人收入所得税15%以外由地方财政补贴的做法。同时出台重点产业财政支持政策,增强税制国际市场竞争力,吸引更多外国公司入琼落户发展。海口、三亚总部经济首批认证了30家企业,基本上都是注册在海南,运营仍在原地。要通过财政、税收政策的完善,真正让总部型企业在海南扎下根,并枝繁叶茂、成长壮大。海南应对标中国香港、新加坡等自由贸易港税收政策,为海南自由贸易区建设和发展赢得竞争优势,提出构建符合海南实际、更加优惠、更加灵活的税收优惠政策。建议在海南自由贸易区实施更加灵活开放的税收政策,准予海南自由贸易区在推动旅游业、现代服务业、高新技术产业等海南重点发展产业税收政策上积极探索,先行先试;完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策;落实现有相关税收政策,在全国其他自由贸易区经试点的税收优惠政策,也应允许在海南自由贸易区进行试点。

 (八)健全与自由贸易港开放度相匹配的完备法律体系

我国自由贸易港建设需要法治创新,其意义对内体现在推动经济体制的全面深化改革;对外体现在促进“一带一路”倡议向纵深发展,并引领国际经贸规则的创新与重构。国家应对自由贸易区商事登记进行宏观立法,使我国自由贸易区商事登记制度形成法律制度合力;重构商事登记理念,以私法自治为基点,进一步弱化和让渡商事登记过程中的政府行政职能。 

2019年2月,中央全面深化改革委员会审议通过了海南依法治省意见。全国人大已经启动了自由贸易港相关立法工作。我们要用好海南经济特区自主立法权,配合全国人大调研自由贸易港法。建议以海关、税收、外贸、金融、出入境管理、仲裁、保护产权、履行契约、促进市场统一、维护平等交换、保护公平竞争为重点内容和基本导向,对标国际最高水平,构建适应自由贸易港开放程度的法律法规制度体系。要采取建立责任机制等有力举措,实现及时执法、严格执法和公正执法,努力做到透明高效,裁决裁定执行到位。自由贸易港建设急需创新商事纠纷解决机制,制定临时仲裁的示范性条款,完善临时仲裁员选任制度,明确临时仲裁员的民事责任,简化适用临时仲裁的相关程序性规定,构建临时仲裁裁决的监督机制,确保临时仲裁裁决的承认与执行。 

 (九)政府服务高效廉洁

自由贸易港出现监管问题归根结底是因为海关红线管理体制机制和现行的自由贸易区监管架构存在政府监管层面的行政边界冲突。行政体制机制改革有必要前置:打破原有思路、在红线外划定口岸区域建设自由贸易港;要关注港区联动、协同监管,机构设置改革须前置;信用监管体系可以作为跨境法治合作的试验田。

应该说,近年来海南在改善营商环境方面已经有很大进展,但我们与企业交流时得到的反馈是他们并不满意,我们改善营商环境的措施有的并不是企业真正关注的、最需要的。最近有关部门在调研时发现,这两年在海南新注册的市场主体虽然大量增加,但纳税活跃度、有效金融活跃度都偏低。招商引资时面对外商提出的税收条件的诉求,现行政策无法满足,不少企业即使看中海南未来前景但观望的多。

今后,我们要按照系统集成的思路,抓好营商环境生态建设。一是用互联网思维重构管理体系,提高行政效能。以企业需求为信号和导向,深化机构改革和优化物流业组织保障体系,把履行公共管理职能的事业单位依法改造为法人机构,形成专业分工、激励有效、监督有力的机制。对公职人员收入建立更加严格的监控措施,甚至在细节上也要从严要求,形成“不想贪、不敢贪、不能贪”的政务服务环境,构建“亲”“清”政企关系。

二是优化政务环境。比如,网上办事、掌上办事消灭盲点;“多审合一”“多验合一”“一窗通办”从试点园区扩大到所有园区;对扰乱企业、加重企业负担行为零容忍;探索设立重大企业和集中开工项目公务管家制度,实行“一对一”专人贴身服务,企业不叫不扰、一叫即到;努力改进作风,对外来企业家的需求开展走访活动,将共性的问题,如“新官不理旧账”等作为省、市、县政府整改的内容抓好落实。

三是做好增绿、活水、亲近自然的文章。以“治堵、治乱、治脏”为重点,大张旗鼓地开展“全民洁净”和“绿化宝岛”行动;海口、三亚率先在机场、动车站、公交站主要道路、建筑物间建造遮阳挡雨长廊,通过引绿入室、立体绿化,打造真正的热带滨海花园城市;有条件的公共场所推广使用免费净水机,减少塑料瓶等不可降解垃圾,同时向上海学习,强制推行垃圾分类,从大处着眼、小处入手,不断提升游客、居民生活舒适度、满意度。

 希望明天的海南,能比肩新加坡。

首先,从地理区位看,打开世界航海图,你会惊奇地发现,新加坡与海南同为海岛,分别处在南海的两端。南海承担了全球三分之二的货运量,两大自由贸易港理应牵手同行。

其次,海南与新加坡无时差、无温差,生态环境、资源禀赋和市场腹地高度相似。新加坡常夏无冬,气候和海南相似,一年四季树木长绿,盛开的三角梅花让人感觉像是到了海南。

最后,新加坡相当多的重要参与者、建设者是100多年前来自海南的华侨华人。这些海南先辈们漂洋过海下南洋,为新加坡的拓荒、建设与繁荣做出了贡献。忆古思今,相信我们在座的各位“新海南人”“老海南人”都能对建设中国特色自由贸易港更充满自信。在海南自由贸易港营商环境法治化建设的过程中,我们要相信法治的力量,更要相信人民群众创新的力量;我们要相信态度的力量,更要相信“功成必定有我”的责任与担当及扎实工作带来的力量。(内容来自海南出版社2019年12月第1版出版的《弄清什么是当前世界最高水平的开放形态》)

往期精彩回顾

1、弄清什么是当前世界最高水平的开放形态(连载一)

2、弄清什么是当前世界最高水平的开放形态(连载二)

3、弄清什么是当前世界最高水平的开放形态(连载三)

4、弄清什么是当前世界最高水平的开放形态(连载四)

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