我国不动产登记的发展与完善

来源:社科联  作者:社科联  时间:2015-03-20  浏览次数:3888

主讲人:梁亚荣(海南大学法学院教授)

(讲座时间:2015年1月29日;讲座地点:海口市国土资源局;2015年第2讲,总第171讲)  

 

统一的《不动产登记暂行条例》将于2015年3月正式实施,因此对我国不动产登记的基本原理、历史、现状和发展趋势作系统的回顾与分析是必要的。

一、不动产与不动产登记

(一)不动产登记的对象:不动产

不动产登记是顺利实现不动产取得、行使、管理的一个环节,是为实现不动产的权利、管理的一个手段。所谓不动产,是指依照其物理性质不能移动或者移动将严重损害其经济价值的有体物。根据《物权法》的规定,我国不动产包括土地、房屋及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,它们之间为独立的物权关系。不动产权利主要体现在土地和房屋上,因此在法律上通常将两者统称为不动产或房地产。

 关于土地和房屋等不动产之间的关系,立法上存在着两种模式,一是吸收主义,二是分离主义。我国《物权法》采用了分离主义,土地和房屋分别为不同的物权客体,并分别登记;同时对于土地和房屋权利采取了两个重要的规则:一是采取了“地随房走、房随地走”的原则,使得房屋和土地不得分别处分;二是土地和房屋的权利人必须保持一致,避免因为土地使用权人和房屋所有权人分别属于不同主体而产生纠纷。这些都是不动产登记的前提。

(二)不动产登记的概念、效力与分类

不动产登记是指国家登记机构将不动产物权变动的事项记载于不动产登记簿并供公众查阅的行为。换言之,不动产登记是指登记申请人对不动产物权的设定、移转在专门的登记机关依据法定的程序进行登记的行为。不动产登记的主要目的在于公示,通过登记将不动产物权的设立、移转、变更的情况向公众予以公开,使公众了解某项不特定的不动产上所形成的物权状态。关于不动产登记的效力,多数学者概括为物权公示效力、物权变动的根据效力、权利正确性推定效力、善意保护效力、警示效力、监管效力等。不动产登记主要包括总登记、初始登记、移转登记、变更登记、更正登记、异议登记、预告登记、注销登记、消灭登记等类型。

二、我国不动产登记的历史沿革

不动产登记在我国很早就已经存在。解放后,我国长期实行不动产分散登记制度,不动产中登记类型的划分也是五花八门,差别很大。如我国《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等,均对土地、房屋、林地、草原、海域等不动产的登记机构、登记程序以及权属证书等做出了或详或略的规定。2013年11月20日召开的国务院常务会议决定,要整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度;由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。我国不动产登记由分散走向统一。

三、不动产统一登记的重点、难点

《不动产登记暂行条例》分为总则、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任、附则等六章、35个条文。其难点问题主要包括登记机构、登记效力、登记证书等方面,这也是我国不动产登记制度需要进一步完善的重点所在。

(一)登记机构的统一问题

在不动产制度中,登记机关确定有着十分重要的意义,因为不动产登记对不动产物权的各种作用,说到底是通过不动产登记机关的工作实现的。对于如何统一不动产登记机构,主要有三种观点:一是由不动产所在地的人民法院作为登记机构;二是由具有社会化服务功能的中介登记机构作为登记机构。该主张具体还分为公证部门作为不动产登记机构、事业单位作为不动产登记机构等不同观点;三是由行政机关负责不动产登记。从我国的历史传统和现实情况来看, 不动产登记一直由行政机关进行。目前不动产登记机构的权责怎么分配尚未解决,尤其是国土、住建、农业等部门相关业务的整合调整仍有一定难度。在目前条件下,我们认为应将土地登记部门和房屋登记部门分别独立出来,以土地、房屋登记部门为基础设立为隶属于政府的、与土地、房产等管理部门相独立的不动产登记机构是相对可行的方案。

(二)登记效力的统一问题

在登记效力方面,我国《物权法》采纳了以登记要件主义作为一般原则、登记对抗作为例外的做法,其中国有建设用地使用权实行登记要件主义,土地承包经营权、宅基地使用权等实行登记对抗主义,登记效力没统一。而随着我国城乡统一建设用地市场的构建,多数学者主张应修改《物权法》等相关立法,将土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权也统一实行登记要件主义,这样既有利于不动产登记效力的统一,也有利于实现集体土地与国有土地权利的平等,也有利于促进不动产交易的便捷与安全。从长远来说,我们也赞同这一主张,但鉴于目前《物权法》等上位法还没有修改,目前应先把国有土地、集体土地等统一登记范围,但不改变登记效力的现状,待将来《物权法》修改后再统一为登记生效。

(三)不动产登记的规程、内容和证书问题

目前在土地和房屋登记、土地内部的农地和建设用地登记等在登记规程、登记内容和登记证书等方面都还存在差异,容易造成各种不动产权利的冲突,需要大力进行统一、整合。我国房屋和城镇国有土地的登记已经比较成熟,因此首先应将两者的登记规程、登记内容和登记证书进行整合,在此基础上将其他不动产融合进来,从而统一整个不动产登记的规程、内容和登记,同时允许其他不动产根据自身的特点做出适当的调整,但都要经过统一后的不动产登记机构审查以避免有大的缺陷和冲突。这里面有大量的技术工作要做,任务比较艰巨。

(四)不动产登记机构的审查义务与责任问题

不动产登记机构在审查有关登记申请过程中承担何种审查职责,从各国物权法来看,主要有两种模式:实质审查和形式审查。《物权法》采纳了以形式审查为主、以实质审查为辅的审查制度,但由于不动产登记机构、效力等还没统一,因此我国不动产登记机构的审查义务与责任承担问题还存在模糊之处。随着不动产登记机构、登记效力的统一,特别是在确立不动产登记要件主义后,应相应明确我国不动产登记机构的实质审查义务,并进一步明确登记机关及其工作人员赔偿责任的性质、责任要件、赔偿基金等内容。

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